|
V průběhu března se v některých médiích objevily varovné články, které obvinily Českou republiku z neschopnosti čerpat finanční zdroje ze strukturálních fondů EU. Ministerstva zodpovědná za řízení operačních programů, prostřednictvím kterých jsou peníze čerpány, se však brání, že pro hodnocení úspěšnosti je ještě příliš brzy. Kdo má tedy pravdu?
Následující řádky jsou výtahem z materiálu „Úspěšnost čerpání strukturálních fondů EU v České republice ke konci února 2006“ publikovaného v dubnovém Měsíčníku EU aktualit EU Office České spořitelny. Zaměřili jsme se na Operační program Rozvoj lidských zdrojů, Společný regionální operační program a programu JPD3, tedy na programy určené mj. pro podporu cestovního ruchu.
Analýza na úrovni operačních programů/JPD
S informacemi ke konci února 2006 můžeme o naší schopnosti čerpat prostředky z fondů EU udělat jen velmi dílčí, průběžné hodnocení. Konečný účet můžeme zodpovědně vystavit až na konci druhého roku po období, na které byly prostředky alokovány. Úspěšnost čerpání v premiérovém roce 2004 můžeme zhodnotit až s daty k 31. 12. 2006. Celé první programovací období 2004 – 2006 pak až s informacemi ke konci prosince 2008.
To nám však nebrání učinit dílčí posouzení. Pro účely analýzy použijeme tyto objektivní kategorie:
• objem předložených projektů žadateli;
• objem schválených projektů;
• objem projektů krytých uzavřenou smlouvou;
• objem výdajů uskutečněných konečnými příjemci při realizaci schválených projektů;
• objem výdajů na projekty autorizované řídícími orgány;
• objem vyčerpaných prostředků.
V podstatě jde o jednotlivé časové fáze celého procesu. Na počátku je předem daná a nepřekročitelná alokace na každý operační program (jednotný programový dokument), na jeho priority a opatření. O získání prostředků z nich se v soutěži ucházejí potenciální projektoví řešitelé, kteří předkládají projekty. Úspěšné projekty jsou schváleny a později je s jejich autory uzavřena smlouva o poskytnutí financování. Vzhledem k většinovému systému zpětného financování jsou uvolněny prostředky až poté, co je projekt realizován. Na realizované projekty jsou konečnými příjemci vynaloženy výdaje (z vlastních zdrojů nebo překlenovacích úvěrů), které jsou po kontrole a autorizaci řídícími orgány operačních programů/jednotných programových dokumentů teprve propláceny Platebním orgánem (MF).
Z tohoto postupu je patrné, že pokud se do hodnocení pustíme příliš brzy, není nám dopřán dostatečný čas na to, aby se proces dobral do fáze uzavírání smluv či dokonce vlastního čerpání prostředků.
Předložené projekty
Oblast cestovního ruchu může ze strukturálních fondů čerpat prostředky prostřednictvím Operačního programu Rozvoj lidských zdrojů (OPRLZ), Společného regionálního operačního programu (SROP) a Jednotného programového dokumentu pro cíl 3 (JPD3).
Objem předložených projektů k alokaci na 2004 – 2006 (k 28.2.2006)
|
Zdroj: www.strukturalni-fondy.cz, vlastní kalkulace EU Office
Ve všech třech případech je objem předložených projektů vyšší než nabízená alokace do konce roku 2006. Nejvyšší zájem, a tedy nejvyšší míra převisu poptávky nad nabídkou připadá na SROP (229,4 % alokace SROP), poté na JPD3 (192,8 %) a nejnižší zájem byl projeven u OP Rozvoj lidských zdrojů (131,7 %). Celkový průměr za všechny operační programy (jednotné programové dokumenty) činí 181,6 %. Rozhodně tedy můžeme konstatovat, že problém nedostatečného zájmu potenciálních řešitelů o prostředky ze strukturálních fondů EU neexistuje.
Schválené projekty
Také kritérium porovnávající objem peněz na schválené projekty s nabízenými prostředky nevychází pro Českou republiku příliš negativně. V souhrnu zde platí, že objem schválených projektů dosahuje zhruba dvoutřetinového podílu z celkového balíčku na příslušné období. Největší relativní objem schválených projektů připadá na SROP (86,4 % z alokace), více jak polovina alokace (51,7 %) byla schválena ještě na projekty v rámci JPD3. OP Rozvoj lidských zdrojů dosáhl jen necelé poloviny alokace, a sice 47,7 %. Objem kvalitních, tedy schválených projektů je u všech operačních programů nižší než jejich nabízené možnosti.
Objem schválených projektů k alokaci na 2004 – 2006 (k 28.2.2006)
|
Zdroj: www.strukturalni-fondy.cz, vlastní kalkulace EU Office
Nasmlouvané projekty
Ani v jednom z operačních programů (jednotných programových dokumentů) nepředstavuje objem uzavřených smluv na získání dotace na projekty polovinu nabízených peněz ze strukturálních fondů. V oblasti cestovního ruchu si nejlépe stojí opět SROP s 48,0 %, dále pak JPD3 s 41,6 % a nejméně uzavřených smluv (36,9 %) připadá na OP Rozvoj lidských zdrojů. Kámen úrazu spočívá ve formálních a procedurálních záležitostech na úrovni řídících a implementačních autorit. Možnosti a schopnosti těchto orgánů patrně nejsou takové, aby byly s to v relativně krátkém čase vypořádat a formálně potvrdit tak výrazný objem projektů. Cesty k řešení tohoto problému, tj. maximální možné zkrácení čekací doby mezi schválením projektu a uzavřením smlouvy, by měly být nalezeny do startu příštího programovacího období od roku 2007. Spočívají patrně jak v personálním posílení a stabilizaci, tak v osvojení potřebných zkušeností a modelových situací, jež umožní analogické případy schvalovat podstatně pružněji než dosud.
Objem schválených smluv k alokaci na 2004 – 2006 (k 28.2.2006)
|
Zdroj: www.strukturalni-fondy.cz, vlastní kalkulace EU Office
Uskutečněné výdaje na projekty
Mechanismus proplácení počítá v zásadě se zpětnými platbami, realizovanými až po uskutečnění (kolaudaci, nákupu) projektu. Proto o postupu realizace projektu s podporou strukturálních fondů EU hodně vypovídá ukazatel objemu uskutečněných výdajů na projekty konečnými příjemci. K 28. únoru 2006 dosáhl tento objem pro celou Českou republiku 6,2 % alokace na celé tříleté období, resp. 29,1 % alokace určené pro rok 2004. Nejméně výdajů vůči alokaci bylo vynaloženo na projekty spadající do Jednotného programového dokumentu 3 pro Prahu.
Po uskutečnění výdajů konečnými příjemci jsou tyto výdaje zkontrolovány a případně autorizovány příslušnými orgány OP/JPD a připraveny k odeslání pro proplacení Platebním orgánem přes platební jednotky při jednotlivých operačních programech. Ve sledovaném období byly autorizovány výdaje na projekty ve výši 4,4 % tříleté alokace 2004-2006 (a zhruba 21% alokace na rok 2004). SROP, OP Rozvoj lidských zdrojů ani JPD3 se nijak výrazně nelišily od celkového průměru. Porovnání objemu autorizovaných výdajů s realizovanými výdaji na projekty umožňuje sledovat časovou prodlevu mezi podáním žádosti o platbu konečným příjemcem a jejím odsouhlasením řídícím orgánem.
Proplacené projekty
Pokud bychom za výlučné kritérium zvolili aktuální stav čerpání nabízených peněz, bylo by naše vysvědčení skutečně nedostatečné. Celkový objem vyčerpaných peněz činil k 28. 2. 2006 pouze 4,1 % potenciálu, který máme k dispozici. Nejméně prostředků bylo vyčerpáno z JPD3 (0,4 %), SROP (0,7 %) a relativně nejvíce (1,3 %) z OP Rozvoj lidských zdrojů.
Důvody jsou často objektivní povahy – řada projektů je dlouhodobých, tudíž ještě nedospěla do fáze svého dokončení či realizace, v které teprve mohou být dotace vyplaceny. Tento dílčí závěr může vyvolat otázku, zda v příštím programovacím období 2007 – 2013 i v České republice neotevřít více možností pro čerpání v podobě záloh či na základě splnění podmínek vztažených k jednotlivým etapám řešeného projektu.
Důvody nízkého čerpání mají ale i subjektivní příčiny. Zcela určitě nejostřejší kritika by měla být soustředěna na ty případy, kdy byl schválený projekt úspěšně realizován a završen a jeho řešitel nadále marně čeká (v řadě případů i několik měsíců) na skutečné čerpání. Tato situace nemá nic společného s časovou sousledností projektového postupu a je zcela výlučně projevem selhání fungování tohoto mechanismu, navíc s velmi negativním faktorem, jež může případné další řešitele projektů odradit od jejich tvorby a předkládání. Tato hrozba nabývá na významu zejména počínaje rokem 2007, kdy bude celková alokace ze strukturálních fondů několikanásobně vyšší než dnes.
Objem vyčerpaných peněz k alokaci na 2004 – 2006 (k 28.2.2006)
|
Zdroj: www.strukturalni-fondy.cz, vlastní kalkulace EU Office
Analýza na úrovni dílčích opatření
Z veřejně dostupných dat můžeme učinit závěry nejen o oblíbenosti operačních programů (jednotných programových dokumentů), ale i o jejich jednotlivých opatřeních. Ty musely být již v době příprav na čerpání peněz z fondů EU nastaveny tak, aby oslovily co nejvíce potenciálních zájemců. Důležité bylo respektování priorit regionální politiky EU i specifických potřeb České republiky a zde působících subjektů. Stejný význam mělo i stanovení rozpočtů pro jednotlivé programové dokumenty a jejich opatření tak, aby co nejpřesněji pokrývaly zájem tuzemských subjektů. V opačném případě by mohlo nastat, že část žadatelů bude zklamána neúspěchem a v jiné oblasti zůstanou peníze ležet ladem.
Analýza objemu předložených projektů na úrovni operačních programů resp. JPD potvrzuje podobné šetření i pro jejich dílčí opatření. Těsně za vrcholem tak zůstává opatření „Rozvoj infrastruktury pro cestovní ruch“ ze SROPu, kde je poptávka po finančních prostředcích více než šestinásobně vyšší než alokace. Cílem projektů podporovaných v rámci tohoto opatření je zlepšení dopravní dostupnosti turisticky atraktivních míst a památek, zvýšení příjmů z cestovního ruchu či celkové zlepšení úrovně poskytovaných služeb v tomto segmentu.
Z analýzy vyplývá, že oprávněné subjekty nepodcenily záležitosti k přípravě a předkládání projektů, ale problém spočívá ve váznoucím procesu schvalování a formalizace smluv. Na čerpání – díky časovému sledu realizace projektů – je v případě řady z nich příliš brzy, řada projektů ještě nebyla dokončena, a čerpání je tudíž předčasné. V některých jiných případech se však vrší neodůvodněné zpoždění. Lze se domnívat, že úměrně tomu, jak se fáze stávajícího programovacího období bude přibližovat svému cíli v roce 2006, tak se i objem čerpaných prostředků po jeho skončení výrazně zvýší. Je tudíž stále nutné mít na mysli, že hodnotíme proces v jeho průběhu. Analýza prokazuje, že stav procesu čerpání prostředků ze strukturálních fondů EU určitě není ideální, ale také že nemusíme mluvit o stavu přímo tragickém. Mnohem důležitější je však pohled do budoucna. V současné době se konkretizuje podoba a rozpočet budoucích operačních programů v letech 2007 – 2013. Doufejme tedy, že se jejich autoři inspirují a poučí z aktuální situace a podmínky pro příští plánovací období nastaví tak, aby byly nabízené prostředky využity v maximální míře a co nejefektivněji.
Z Měsíčníku EU aktualit (duben 2006, str. 12 – 15, vydává EU Office ČS) upravila Jana Drozdová
Foto: © isifa/Ablestock