Garanční fond – nutnost, či zbytečnost?

Jednou z hlavních změn, které by měla přinést právě projednávaná novela zákona č. 159/1999 Sb., bude vznik institutu garančního fondu, tedy doplňkového nástroje ochrany zákazníků cestovních kanceláří. Podle Ministerstva pro místní rozvoj jde o nutnost, podle profesních svazů o zbytečnost, v důsledku které podraží zájezdy. Kde je pravda?

V úvodu připomeňme, že směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/2302 ze dne 25. listopadu 2015, o souborných cestovních službách a spojených cestovních službách, o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2006/2004 a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/83/EU a o zrušení směrnice Rady 90/314/EHS (dále jen „Směrnice“) ukládá členským státům EU povinnost zajistit, aby se zákazníkům cestovních kanceláří, jež vyhlásí úpadek, vrátily veškeré vložené finanční prostředky. Není však určen konkrétní nástroj, kterým by měla být tato garance zajištěna, v každé členské zemi je proto situace jiná. Do tuzemského právního řádu se směrnice promítne prostřednictvím novely zákona č. 159/1999 Sb., do níž ministerstvo pro místní rozvoj zapracovalo návrh tzv. garančního fondu, který by měl doplnit (nikoli tedy alternovat) stávající pojištění záruky pro případ úpadku cestovní kanceláře či bankovní záruku.

Garanční fond není instituce, nýbrž účelové sdružení finančních prostředků, jež by měly sloužit k úhradě škod převyšujících v případě úpadku cestovní kanceláře pojistný limit sjednaný v příslušné smlouvě o pojištění insolvence. Prostředky by z fondu čerpala příslušná pojišťovna, u které byl zkrachovalý touroperátor pojištěn a která by měla zajistit stoprocentní odškodnění všech klientů dané cestovní kanceláře, popř. i jejich repatriaci ze zahraničí (byla-li doprava součástí zájezdu) atp.

Při přípravě návrhu byla zvažována i varianta, že by garanční fond vytvořily a spravovaly samy pojišťovny. Podle Štěpána Landíka z České asociace pojišťoven se tím tuzemské pojišťovací ústavy opravdu zabývaly. Došly však k závěru, že při zohlednění všech principů pojistné matematiky by musel být fond naplněn do výše 476 milionů korun, kteroužto možnost však shledaly jako nereálnou a projekt opustily. Chopil se jej tedy stát. Do státem zřízeného fondu, který bude považován za naplněný, když se na jeho účtu nashromáždí cca 50 milionů korun, mají každoročně přispívat cestovní kanceláře určitým podílem svých ročních tržeb z prodeje zájezdů a spojených cestovních služeb. S cílem minimalizovat administrativu a náklady spojené s vedením fondu rozhodlo MMR o tom, že garanční fond bude spravován Státním fondem rozvoje bydlení. To může na první poslech znít zvláštně, je třeba ale vědět, že SFRB se má v dohledné budoucnosti transformovat a změní se i jeho název.

Nezasvěcenému se může na základě výše uvedeného zdát daná problematika jasná. Zasvěcení však vědí, že od samého počátku je novela zákona terčem četných připomínek ze strany cestovních kanceláří. A přestože i díky jejich zapojení do přípravy zákona (prostřednictvím obou profesních svazů sdružujících touroperátory a cestovní agentury) došlo k řadě úprav návrhu novely, o spokojenosti na straně cestovních kanceláří nemůže být příliš řeči. Většina jejich výhrad přitom směřuje právě ke garančnímu fondu.

Touroperátoři: stávající ochrana stačí

Zástupci Asociace cestovních kanceláří ČR i Asociace českých cestovních kanceláří a agentur svorně tvrdí, že garanční fond (resp. jakýkoli jiný dozajišťovací nástroj) je v České republice zbytečný. Stále jsou totiž názoru (s kterým naopak nesouhlasí předkladatelé zákona, pozn. red.), že podmínky pro podnikání v oblasti prodeje zájezdů se u nás neustále zpřísňují a ochrana zákazníka je již dle stávající legislativy dostatečná, resp. přísnější než v mnoha dalších odvětvích, v kterých jde o mnohem vyšší finanční sumy, jako např. stavebnictví či automobilový průmysl.  

Pokud by Česko směrnici transponovalo nedostatečně, vystavilo by se riziku jednorázové sankce ve výši milionů eur a dalšímu penále v řádech statisíců eur za každý den do nápravy situace.

Roman Škrabánek, prezident Asociace českých cestovních kanceláří a agentur, navíc během diskuse na prosincové COTakhle snídani poukázal na to, že ve většině evropských zemí si mohou touroperátoři vybrat z více alternativních forem zajištění záruky a nemusejí vkládat dodatečné prostředky do žádného dalšího dozajišťovacího nástroje. Tento nástroj nově aplikuje jen Polsko. Pouze v některých zemích (jako např. na Slovensku) zvažují kvůli transpozici směrnice zvýšení pojistných limitů. „Stávající podmínky jsou pro české cestovní kanceláře nejpřísnější v rámci celé Evropy,“ uvedl Škrabánek a vysvětlil, že zatímco v Česku se pojišťuje minimálně 30 procent ročních tržeb z prodeje zájezdů, ve zbytku EU jde v průměru o 10 až 15 procent.

Ministerstvo: Návrh je vyvážený kompromis

Česká republika je podle zástupců ACK ČR a AČCKA při transpozici evropské směrnice papežštější než papež. To však rezolutně odmítá ředitelka Odboru cestovního ruchu MMR Renata Králová. „Návrh, který byl předložen vládě a posléze poslancům, je opravdu minimum toho, co je nutné pro dosažení řádné transpozice směrnice EU,“ uvedla na prosincové COTakhle snídani, která byla věnována právě transpozici evropské směrnice do tuzemské legislativy. Renata Králová zároveň připomněla ústupky, které ministerstvo při tvorbě návrhu novely učinilo. Po diskusích s profesními svazy byla například snížena navrhovaná výše ročního příspěvku do garančního fondu. Původní návrh počítal s 2 procenty z ročních tržeb za zájezdy, postupně se sazba snižovala až na současných max. 0,25 procenta. Pro první rok fungování byla sazba stanovena dokonce na 0,1 procenta, což je z hlediska cestovních kanceláří objektivně potěšitelné. Stejně tak ministerstvo ustoupilo od možnosti vyžádat si od cestovních kanceláří další příspěvek do garančního fondu v případě, že by prostředky v něm nestačily na pokrytí nákladů spojených s úpadkem případně podpojištěné cestovní kanceláře. Tyto dodatečné prostředky by stát podle aktuálního znění návrhu získával formou půjčky. „To je velký ústupek a pohybujeme se na hraně pravidel pro poskytování veřejné podpory,“ uvedla Renata Králová. „A činíme tak právě proto, abychom umožnili podnikání všem v České republice,“ dodala. Dále např. bylo upuštěno od regulace výše záloh a doplatků. Je třeba si rovněž uvědomit, že pokud by Česko směrnici transponovalo nedostatečně, vystavilo by se riziku jednorázové sankce ve výši milionů eur a dalšímu penále v řádech statisíců eur za každý den do nápravy situace. Návrh zákona označila Renata Králová za „vyvážený kompromis“.

„Musíme přihlížet k podmínkám, které panují v České republice, zejména k počtu cestovních kanceláří, které jsou na našem trhu usazeny, a ke stavu nabídky a poptávky v oblasti zájezdů, spojených cestovních služeb a finančních služeb na našem trhu,“ reagovala na tento argument Renata Králová. V žádné jiné zemi EU podle ní například nepřipadá 40 cestovních kanceláří na 100 000 obyvatel. Na druhou stranu je třeba si uvědomit, že v České republice obslouží 10 největších cestovních kanceláří víc než dvě třetiny veškerých českých turistů vyrážejících do zahraničí v rámci organizovaných zájezdů. A aby byl obrázek opravdu kompletní, dodejme, že na českém trhu se každoročně prodají zájezdy za zhruba 25 miliard korun, pojišťovny tedy vyberou asi 100 milionů korun na pojistném u pojištění insolvence.

Garanční fond jako politické zadání

Zdeněk Kříž, místopředseda ACK ČR, na zmiňované snídani ocenil přístup ministerstva při nesčetných vzájemných jednáních. Zároveň ale konstatoval, že existenci garančního fondu vnímá jako politické zadání na straně státu, a zdůraznil, že touroperátorům tento dozajišťovací nástroj nadále vadí. Mimo jiné proto, že jeho zavedením prý stát cestovním kancelářím a pojišťovnám, které jsou společně odpovědné za správné nastavení pojistných limitů, vyjadřuje nedůvěru. Garanční fond je podle něj také demotivační – zatímco poctivým cestovním kancelářím jen přibude administrativa a vzrostou náklady (byť oproti původnímu návrhu jen minimálně, pozn. red.) nepoctivé subjekty nebude fond motivovat ke správnému nastavení pojistných limitů. A jsou to právě cestovní kanceláře, které nesou hlavní díl odpovědnosti za to, že budou dostatečně pojištěny. Přestože se situace po zpřísnění informační povinnosti cestovních kanceláří radikálně zlepšila a riziko úpadku podpojištěné cestovní kanceláře minimalizovalo (což dokládá i vývoj insolvencí v posledních dvou letech), žádná pojišťovna nemůže do hospodaření cestovní kanceláře vidět tak dobře jako manažeři dané cestovky. A správně (rozuměj v dostatečné výši nastavené) pojistné limity jsou alfou a omegou ochrany zákazníků cestovních kanceláří.

O problematice garančního fondu se diskutovalo na prosincové COTakhle snídani

Jak na COTakhle snídani připomněl Štěpán Landík z České asociace pojišťoven, pojistné ústavy mohou v případě úpadku cestovní kanceláře poskytnout plnění jen do výše sjednaného pojistného limitu. To je argument, kolem kterého se celá debata týkající se pojištění insolvence točí již řadu let. „ČAP považuje za nejpodstatnější, aby byly správně nastaveny limity pojistného plnění, protože ať je to jak chce, pojišťovny mohou plnit pouze do výše sjednaného limitu,“ zopakoval hlavní argument pojišťoven Landík. S uspokojením konstatoval, že aktuálně mají pojišťovny v tomto ohledu k dispozici více nástrojů než v minulosti, přesto nelze riziko úpadku eventuálně podpojištěné cestovní kanceláře zcela vyloučit. Jistě, kýženého cíle by bylo možné dosáhnout sjednáním pojistného limitu ve výši 100 procent tržeb z prodeje zájezdů, ovšem pojistné by bylo tak vysoké, že by ho asi byl ochoten zaplatit jen málokterý touroperátor. „Mohu zodpovědně říct, že my i ostatní pojišťovny se snažíme limity nastavit tak, aby opravdu reálně pokryly vývoj tohoto rizika. To souvisí například s tím, jak a v jaké výši ta která cestovní kancelář vybírá zálohy. Jsou společnosti, které mohou být pojištěny teoreticky na 26 procent svých tržeb, protože výběr záloh mají rozložen do celého roku, stejně jako realizaci zájezdů. Pak jsou ale firmy, které musí být pojištěny třeba na 80 či 90 procent, protože od podzimního zahájení prodeje zájezdů pouze vybírají zálohy a v okamžiku zahájení realizace zájezdů na počátku letní sezony mají vybráno 95 procent svých ročních tržeb. Toto se snažíme změřit a zohlednit při stanovování výše pojistných limitů,“ konstatoval Landík. Zároveň ale uvedl, že nikdo nemůže znát realitu lépe než sám pojistník a pojišťovna nikdy nemůže se stoprocentní jistotou tvrdit, že je limit nastaven zcela dostatečně. A jelikož stát má povinnost zajistit, aby touroperátor poskytl záruky, že zákazník bude v případě platební neschopnosti cestovní kanceláře stoprocentně odškodněn, je logické, že se snaží pravidla hry nastavit tak, aby minimalizoval riziko a aby s případným úpadkem některé z cestovních kanceláří neměl žádné náklady. A jsme zpět u garančního fondu.

Velmi zjednodušeně by se dalo říci, že prodej zájezdů je podmíněn povinným pojištěním insolvence. A tento produkt zase pojišťovny nejsou za současných podmínek ochotny nabízet, bez toho aniž by existoval další nástroj, díky kterému by mohly klienty cestovních kanceláří v úpadku odškodnit v plné míře. A že se nenechají tlačit do nevýhodných podmínek, již v minulosti dosti důrazně naznačily – není to tak dávno, kdy to vypadalo, že řada cestovních kanceláří pojištění prostě nezíská. Garanční fond je tedy de facto věcným řešením a touroperátorům zřejmě nezbude, než se s jeho existencí smířit. Zároveň ale ještě zbývá vyřešit řadu otázek, na které jsme v minulosti poukazovali i my.

Stále nedořešené otázky

Dodnes není kupříkladu zcela jasné, co bude v praxi znamenat naplnění garančního fondu. Pravidla nastavená pro garanční fond mohou svádět k jedné hříšné myšlence, která ostatně (napůl žertem) zazněla i na prosincové COTakhle snídani: vzhledem k tomu, že po naplnění fondu bude nejspíš roční příspěvek nastaven jako nulový, koketují již dnes někteří představitelé cestovních kanceláří s myšlenkou, že pozastaví svoji touroperátorskou činnost a přechodně budou pouze prodávat zájezdy ostatních cestovek, případně budou zprostředkovávat spojené cestovní služby. A k tvorbě a prodeji vlastních zájezdů se vrátí až poté, co bude fond naplněn. Jak ale upozornila ředitelka Odboru cestovního ruchu MMR Renata Králová, toto řešení by nemělo očekávaný efekt, neboť spojené cestovní služby bude moci zprostředkovávat pouze koncesovaná cestovní kancelář.

Z podobného ranku jsou i další dotazy, jež v souvislosti s garančním fondem zaznívají, a sice jak to bude s příspěvkem do garančního fondu u cestovních kanceláří, které vzniknou po naplnění fondu, případně zda se budou vracet vložené prostředky těm cestovním kancelářím, jež se rozhodnou ukončit svoji činnost a nezanechají po sobě dluhy. Otázku vracení prostředků hodlá ministerstvo podle Renaty Králové řešit tak, aby to bylo pro všechny podnikatele v cestovním ruchu spravedlivé. Aktuálně je to však předčasné, neboť fond ještě ani nevznikl, natož aby se blížil stavu, kdy bude považován za naplněný.

Další otazníky jsou spojeny s plánovaným přesunem agendy cestovního ruchu z MMR pod Ministerstvo kultury, byť nejspíš nejde o otázku nejbližšího půlroku. Přejde s cestovním ruchem na ministerstvo kultury i Státní fond rozvoje bydlení jakožto správce garančního fondu? A bude tento úřad věnovat cestovnímu ruchu adekvátní pozornost? To jsou jen některé dotazy, které se vkrádají na mysl. Ředitelka Odboru cestovního ruchu MMR Renata Králová k této problematice uvádí, že „cílem přesunu agendy cestovního ruchu na ministerstvo kultury je povýšit cestovní ruch na respektované odvětví, které dává práci stovkám tisíc lidí a dlouhodobě generuje téměř 3 % HDP“ a vysvětluje, že přesun, resp. spojení agend, se uskuteční právním způsobem, tedy změnou kompetenčního zákona a všech souvisejících právních předpisů. Odpovědi na výše uvedené otázky každopádně přinese až čas. I zde ale samozřejmě platí, že štěstěna přeje připraveným…

Foto: -pmu-

Petr Manuel UlrychC.O.T. media
šéfredaktor časopisu COT a portálu iCOT.cz
petr.ulrych@cot.cz