Diplomatická a konzulární ochrana občanů EU ve třetích zemích

Zajímavým bodem letošního pracovního programu Evropské komise je otázka diplomatické a konzulární ochrany občanů EU ve třetích zemích. Jedním z práv občanů EU, vyplývajícím ze Smlouvy o založení Evropského společenství, je právo na diplomatickou nebo konzulární ochranu. Pokud se občan EU nachází ve třetí zemi, kde jeho členský stát nemá své velvyslanectví nebo konzulární úřad, má právo na diplomatickou nebo konzulární ochranu kterýmkoli jiným členským státem zastoupeným na místě za stejných podmínek, jako jsou podmínky, které tento stát uplatňuje na své státní příslušníky (viz čl. 20 Smlouvy o ES).

Rozhodnutí zástupců vlád členských států zasedajících v Radě EU z roku 1995 pak specifikuje, že tato ochrana zahrnuje pomoc v případě úmrtí, pomoc v případě vážných nehod nebo onemocnění, pomoc v případech zatčení nebo zadržení, pomoc obětem násilných činů a pomoc občanům EU a jejich navracení v nouzi (kromě toho však mohou diplomatická nebo konzulární zastoupení členských států působící ve třetí zemi, je-li to v jejich pravomoci, pomoci občanům EU i v jiných případech). Rozhodnutím byly taktéž stanoveny postupy související s poskytováním finančních záloh občanům v nouzi (byl vytvořen společný jednotný vzor příslušných formulářů).

V rámci Rady EU byla založena pracovní skupina pro konzulární spolupráci, která v červnu 2006 vypracovala nezávazné pokyny o ochraně občanů EU ve třetích zemích. Tyto pokyny kladou důraz na výměnu informací mezi členskými zeměmi za účelem užší spolupráce. V listopadu 2006 pak Evropská komise zveřejnila tzv. Zelenou knihu (konzultační dokument) o diplomatické a konzulární ochraně občanů Evropské unie ve třetích zemích, jejímž účelem je zkonzultovat se zainteresovanými stranami různá opatření, která by mohla být přijata na evropské úrovni. Cílem zamýšlených opatření je posílit ochranu občanů EU ve třetích zemích a vylepšit znalost občanů o svých právech a o rozsahu ochrany.

V konzultačním dokumentu se Evropská komise zaměřuje na 4 následující body:

1. Informování občanů

Vzhledem k tomu, že je nezbytné zajistit lepší informovanost občanů v oblasti konzulární ochrany, navrhuje Evropská komise různé způsoby jak zlepšit informovanost občanů EU. Pro lepší informování ohledně práva na diplomatickou a konzulární ochranu Evropská komise navrhuje např. šířit informační brožurky občanům a dotyčným profesním skupinám, umístit informace na portál „Europa“ a na internetové stránky delegací Komise ve třetích zemích, umístit plakáty na letiště, do přístavů, na nádraží a na další vhodná místa, ohledně zastoupení členských států EU ve třetích zemích komise navrhuje zveřejnit a aktualizovat údaje uvádějící kontakt na velvyslanectví a konzuláty členských států zastoupených v každé třetí zemi, ohledně článku 20 Smlouvy o založení Společenství, který zajišťuje právo každého občana Evropské unie využít konzulární ochranu jakéhokoli členského státu, navrhuje komise vytisknout text článku 20 do cestovního dokladu (pasu), ohledně avíz (upozornění) cestovatelům komise navrhuje koordinované vydávání upozornění cestovatelům (v současné době vydává každý stát upozornění svým státním příslušníkům, ve kterém vyjadřuje své pojetí rizika, které se může lišit od pojetí jiných členských států v závislosti na jeho znalostech o dané zemi nebo povaze vztahů, které s touto zemí udržuje).

V zájmu průhlednosti by měli být občané účinně informováni o svých právech vyplývajících z článku 20 Smlouvy o ES a prováděcí pokyny o použití tohoto článku by měly být například zveřejněny v Úředním věstníku EU. Účinnější informovanosti občanů lze docílit ještě např. pomocí distribuce informací v elektronické formě přímo cestovním kancelářím přes příslušná ministerstva či národní asociace cestovních kanceláří.

2. Rozsah ochrany občanů EU

Vzhledem k tomu, že si každý členský stát rozhoduje sám o rozsahu konzulární ochrany, kterou poskytuje svým občanům, existují mezi členskými zeměmi odlišnosti. Evropská komise navrhuje, aby byly dlouhodobě prostudovány možnosti poskytovat občanům stejnou ochranu bez ohledu na jejich státní příslušnost.

Pro bezprostřední budoucnost pak Evropská komise navrhuje:
• začlenit do dvoustranných dohod členských zemí EU s „třetími“ zeměmi ustanovení o ochraně občanů EU pracujících a trvale pobývajících v těchto zemích;
• rozšířit vhodnými prostředky konzulární ochranu i na rodinné příslušníky občanů EU, kteří mají státní příslušnost „třetí“ země;
• zjednodušit administrativní formality při identifikaci a repatriaci tělesných ostatků, podporovat výzkum a vývoj nástrojů analýzy DNA, jakož i specializaci několika evropských laboratoří na identifikaci obětí;
• zjednodušit proceduru při poskytování finančních záloh občanům v nouzi, případně vytvořit evropský systém náhrad.

3. Zřízení společných kanceláří

Žádost občana EU o ochranu by neměla představovat zvláštní problém v případech, jako je např. ztráta dokladů jednotlivce. Situace však může být podstatně složitější a odlišná v hromadných případech způsobených živelními pohromami, pandemiemi, teroristickými činy nebo vojenskými konflikty. Aby bylo možné čelit nesnázím vyplývajícím ze situace, kdy je nutná pomoc či repatriace velkého počtu osob, Evropská komise navrhuje zřídit „společné kanceláře“, které by mohly sídlit v různých zastoupeních nebo velvyslanectvích států nebo třeba jen v jednom jediném. V současné době nemají všechny členské státy EU stálé a dostupné zastoupení v každé třetí zemi. Všechny členské státy EU mají svá zastoupení jen ve 3 třetích zemích (Čína, Ruská federace, USA) a ze 167 třetích zemí je ve 107 zemích zastoupen nejvyšší počet deseti členských států EU.

Tato situace se neblaze projevila při tsunami, které udeřilo na oblast jihovýchodní Asie koncem roku 2004, kdy většina členských států neměla zastoupení v jednotlivých zemích, které byly oběťmi této katastrofy. V Thajsku je zastoupeno 17 členských států, zatímco na Srí Lance je zastoupeno jen 6 členských států a pouze 3 členské státy mají zastoupení v Bruneji. Během konfliktu v Libanonu v červenci 2006 se rovněž ukázalo, že všechny členské státy nemají na místě stálé a dostupné zastoupení. Evropská komise navrhuje v první fázi zřídit „společné kanceláře“ v oblasti Karibiku, na Balkáně, v Indickém oceánu a v západní Africe, a to z důvodu častých návštěv evropských turistů a relativně malého zastoupení členských států a přítomnosti delegací Komise, které by mohly poskytnout vhodnou pomoc.

Evropská komise dále navrhuje zveřejnit pravidla pro občany, kterými se stanoví systém zastupování mezi členskými státy ve třetích zemích a pro usnadnění úkolů společných kanceláří pořádat informační kampaně vyzývající občany, aby se dobrovolně zaregistrovali ve společné kanceláři a usnadnili tak případné záchranné akce. V delším horizontu by společné kanceláře mohly vykonávat konzulární funkce, jako např. vydávání víz nebo ověřování dokumentů. K zajištění účinného školení, zejména personálu „společných kanceláří“, navrhuje Evropská komise pořádat společné školící akce pro úředníky z členských států a orgánů Společenství, které by byly například věnovány kontrolám na vnějších hranicích EU, repatriaci lidských ostatků nebo právu na diplomatickou a konzulární ochranu.

4. Souhlas úřadů třetí země

Vzhledem k tomu, že obecnou zásadou mezinárodního práva je, že ochrana občana jednoho státu jiným státem je podmíněna souhlasem třetí země (viz článek 20 Smlouvy), Evropská komise navrhuje podniknout kroky, aby ve smíšených dohodách, uzavřených Společenstvím a jeho členskými státy se třetími zeměmi, byla vyjednána standardní doložka o souhlasu týkající se diplomatické a konzulární ochrany ze strany Společenství. Na základě takové doložky by třetí země souhlasily, aby občanům EU mohl být nápomocen jakýkoli členský stát zastoupený na místě.

ECTAA aktivitu Evropské komise, týkající se otázky diplomatické a konzulární ochrany, vítá. Se zmiňovanými úvahami a návrhy nelze než souhlasit. Věřme, že Evropská komise na základě obdržených vyjádření odborné veřejnosti v brzké době zpracuje a předloží do Evropského parlamentu konkrétní návrh právní normy, která povede k posílení diplomatické a konzulární ochrany občanů EU ve třetích zemích a vylepšení znalosti občanů o svých právech a o rozsahu ochrany.

Ing. Roman Škrabánek
viceprezident AČCKA a ECTAA
Foto: European Community, 2007

www.accka.cz, www.ectaa.org